2026年5月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》）。作为我国首部城市更新领域的国家级专项规划，它不仅是未来五年的“施工图”，也是一份宣告新时期城市发展模式根本转型的宣言书。细读《规划》，可以提炼出六个相互关联、层层递进的战略导向——范式转变、人本价值、韧性增强、动能转换、文脉赓续、共建共治等。

范式转变：从增量扩张到存量提质。随着我国城镇化率突破67%，建设用地从“增量时代”进入“存量时代”。《规划》的出台，是对这一发展转向和客观规律的主动回应。全部六大任务、23项举措，无一不是围绕既有建成区的改造、提升与运营：老旧小区、危旧房、城中村、老旧厂区、历史街区……核心是“激活存量”，把注意力投向了如何让存量空间重新焕发价值，实现高质量发展、高品质生活和高效能治理。这一导向的深层用意在于重构城市动力机制，从依赖“土地增量红利”转向挖掘“存量空间效益”，从“房地产驱动”转向产业、消费、民生、安全的多轮协同。

人本价值：以民生获得感为最终标尺。《规划》的“灵魂”是“人”。与许多偏重经济指标的规划不同，《规划》建立了一套围绕民生福祉的量化指标体系。10项主要指标均为民生实事：城镇危旧房改造50万套、老旧小区改造11.5万个、城中村改造4000个、老旧街区厂区改造1500个、历史建筑修缮1.5万处、公园绿地提升2万公顷、地下管网改造36.5万公里、应急避难场所改造5万个等。对比“十四五”规划，危旧房改造目标翻倍，老旧街区/厂区改造提升近70%，历史建筑修缮增加50%。这些倍增的数字传递明确信号，即城市更新是“里子工程”，算的是民生账、安全账。同时，《规划》以“好房子、好小区、好社区、好城区”四好体系塑造高品质生活，攻关200项以上住宅质量通病，推进“一刻钟生活圈”。坚持“无体检，不更新”，让城市体检成为前置条件，实现从“政府想做什么”到“群众需要什么”的转变。

底线思维：统筹发展和安全的韧性导向。《规划》首次将“应急避难场所改造”列为硬性指标，地下管网改造目标从“十四五”的约25万公里大幅提升至36.5万公里，覆盖燃气、供水、排水等城市“生命线”；要求为房屋建立“数字身份证”，实现全生命周期安全监测；部署修复受损山体、管控土壤污染风险、保护修复城市湿地、治理噪声等污染。之所以如此强调安全，是因为许多老旧城区正面临设施老化、隐患积累、生态损害的“中年危机”。《规划》明确要求，所有更新项目必须建立在消除安全隐患的基础之上。更具创新性的是“体检—发现—更新—反馈”的系统闭环，以预防式治理取代被动应急。通过定期城市体检主动排查风险点，再针对性实施改造。数字化手段不仅服务于安全监测，也为未来城市“一网统管”提供数据底座。安全，正从一项“成本”转变为城市竞争力的核心要素。

动能转换：从空间改造到价值创造。《规划》对城市更新提出了更高阶要求，而非简单的“刷刷墙、铺铺路”。这一导向集中体现在第一项重点任务“培育壮大城市发展新动能”中。《规划》明确提出，要推动老旧街区、老旧厂区、低效园区转型升级，因地制宜发展智能建造、低空经济、绿色建材等新兴及未来产业。一块废弃厂区可能变身为无人机测试基地，一条老旧商业街可通过业态升级引入首发经济、银发经济、夜间经济等新消费场景。《规划》还强调改造消费基础设施，支持培育国际消费中心城市，让“存量空间”转化为“流量入口”。同时，《规划》提出促进房地产开发企业转型发展，并通过“突破200项以上成套技术和产品”，系统解决住宅质量通病——这既是为了民生，更是为绿色建造、装配式建筑、智能家居等产业链提供巨大的应用市场。城市更新被塑造为一个庞大的应用场景，带动上下游技术创新。其深刻之处在于，更新不是财政负担，而是价值投资。

文脉赓续：保护与发展并重的历史文化导向。针对“千城一面”的顽疾，《规划》将历史文化保护作为城市更新的“必修课”。量化指标上，历史建筑修缮目标从“十四五”的1万处增至1.5万处，增幅达50%，释放出保护力度持续加码的信号。在制度设计上，所有城市更新项目必须包含风貌保护专项内容，对历史街区、文物建筑、工业遗存等实施分类保护与活化利用。“拆真古董、建假古迹”的粗放做法被严格禁止，取而代之的是鼓励“修旧如旧”的微改造、渐进式更新，保留城市原有的街巷肌理。同时，《规划》强调活化利用——保护不是“冷冻”，而是让历史建筑在新的时代功能中“活”起来，老厂房变文创园区，历史建筑变书店或博物馆，传统街区打造为非遗体验地。这种“保护性利用”既延续了文化价值，又创造了经济价值。深层逻辑在于，文化是城市最独特的软实力与竞争力。《规划》努力让每座城市讲出自己的故事，而非成为千篇一律的“现代混凝土森林”。

共同缔造：多主体协同的治理导向。城市更新涉及政府、市场、社会、居民等多方利益，规划将治理能力提升列为六大重点任务之一。投融资上，构建“财政+金融+社会资本”的多元体系：财政资金托底并可撬动更多金融资本；金融机构通过银团贷款、专项债等提供长期资金；社会资本通过停车收费、商业租金等长效收益获得回报，打破“政府包办、财政买单”的旧模式。制度政策上，加快制定城市更新法规和配套技术标准，为各方参与提供稳定预期。参与机制上，要求在城市体检、方案设计、实施监督等环节广泛听取居民、专家、企业意见，保障公众知情权、参与权、监督权，形成“自下而上”的治理逻辑。规划强调“无体检，不更新”——城市体检不仅是技术工具，更是问题发现的社会过程，确保更新始终对准群众最迫切的需求。治理导向的本质是承认城市更新是一项复杂的社会工程，只有政府、市场、社会各司其职，才能实现共建共治。

总体看来，本次《规划》是一份改变城市未来的战略蓝图，其蕴含的“六个导向”构成了完整的新时期城市更新价值体系，范式转变是前提，人本价值是灵魂，安全韧性是底线，动能转换是引擎，文化赓续是特色，共建共治是保障。《规划》标志着中国城市发展深刻的价值重构，即从追求规模速度转向质量效益，从过去发展的单一目标转向经济、民生、文化、生态、安全、治理等多目标协同，从政府主导的工程建设转向多元参与的共建共治共享。对地方政府，这意味着告别开发思维，学会算综合账、长远账；对市场企业，城市更新是全链条产业生态；对市民，带来更安全的住房与更便捷的生活。展望未来，中国城市将发生静水流深的改变，而我们每个人，将成为参与者和受益者。（万 勇，作者系上海社会科学院研究员、教授级高级规划师、博士生导师）